Настоящая статья опубликована в журнале «Современное право», 2015. №6
Введение.
Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 года № 3612-1[1] (далее – Основы законодательства о культуре, Основы) определяют культурное наследие народов Российской Федерации как материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности Российской Федерации и всех ее народов, их вклада в мировую цивилизацию (ч. 8 ст.3 Основ ).
Как следует из преамбулы Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»[2] (далее – Закон о памятниках), сферой его действия являются общественные отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – ОКН). При этом Закон о памятниках, сужает предмет своего регулирования определенным видом культурного наследия, а именно – недвижимыми памятниками истории и культуры. Так, согласно ч.1 ст.3 Закона о памятниках к ОКН (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Иные законодательные акты регулируют отношения, связанные с движимыми ОКН, крайне фрагментарно. Особенностям такого регулирования и посвящена настоящая статья.
Общая характеристика законодательства о движимых объектах культурного наследия
По Закону о памятниках движимое имущество, обладающее культурной и исторической ценностью, но не связанное с недвижимостью, само по себе не признается памятником истории и культуры. Движимая вещь может подпадать под действие Закона о памятниках только будучи связанной с недвижимостью. Возможны несколько вариантов такой связи. Первый вариант: движимая вещь является археологическим предметом. Согласно ч.3 ст.3 Закона о памятниках под археологическими предметами понимаются движимые вещи, основным или одним из основных источников информации о которых независимо от обстоятельств их обнаружения являются археологические раскопки или находки, в том числе предметы, обнаруженные в результате таких раскопок или находок. В этом случае правовая связь движимой вещи с недвижимой имеет исключительно информационную основу. Археологические предметы, как разновидность объектов археологического наследия, в силу прямого указания Закона о памятниках признаются ОКН[3]. Второй вариант: недвижимое имущество – объект культурного наследия представляет собой неделимую вещь и включает в себя в качестве составной части культурно или исторически ценный движимый предмет. При этом данный движимый предмет не может быть отделен от недвижимости без ее повреждения, и недвижимость вместе с данным предметом выступает как единый объект вещных прав (п.1 ст.133 ГК РФ). Примером являются элементы внутреннего декора здания, настенная живопись, фрески и т.п. В большинстве случаев такое движимое имущество является частью предмета охраны недвижимого памятника, подчиняется его режиму и, следовательно, подпадает под действие Закона о памятниках. Наконец, последний вариант — недвижимый памятник и движимое имущество являются сложной вещью (ст.134 ГК РФ). В этом случае вещи соединены таким образом, который предполагает их использование по общему назначению. Разъединение вещей возможно, оно не повлечет за собой их повреждения, разрушения или изменения назначения. К примеру, икона, исторически связанная с определенным храмом, картина, принадлежащая определенной картинной галерее. При режиме сложной вещи движимое имущество не составляет часть предмета охраны недвижимого памятника и не подчиняется его режиму.
Таким образом, мы можем определить два вида культурно или исторически ценного движимого имущества, которое не обладает настолько тесной связью с недвижимостью, чтобы подпадать под действие Закона о памятниках. Это — движимое имущество, никак не связанное с недвижимостью, и движимое имущество, связанное с недвижимостью как сложная вещь.
В аспекте рассматриваемых проблем термины «объект культурного наследия» и «памятник истории и культуры (памятник)» будут использоваться как синонимы, а термин «культурная ценность» — как тождественный понятию «движимый памятник истории и культуры»
Какого-либо нормативно-правового акта, который комплексно решал бы все вопросы, связанные с движимыми памятниками истории и культуры, в настоящее время в России нет. Действует Закон РФ от 15 апреля 1993 года № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей»[4] (далее – Закон о вывозе и ввозе), а также Федеральный закон от 26 мая 1996 года № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»[5] (далее – Закон о музеях). Ряд норм о движимых памятниках истории и культуры содержится в иных нормативно-правовых актах, например, в ГК РФ (см., например, ст.ст. 233, 240 ГК РФ).
Раздельный правовой режим недвижимых и движимых памятников присутствует и в международном публичном праве. Если изначально в международно-правовых актах использовалось единое понятие культурных ценностей, включающее в себя и недвижимые, и движимые вещи[6], то с начала 70-х годов прошлого века ситуация изменилась. В отношении недвижимых памятников действует Конвенция ЮНЕСКО об охране всемирного наследия 1972 года [3, c.290-302][7]. В отношении движимого культурного наследия в 1970 году была принята Конвенция ЮНЕСКО о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности [3, c.283-290, 610-611], регулирующая только вопросы трансграничного перемещения культурных ценностей. Комплексный характер применительно к движимым памятникам имеет Рекомендация ЮНЕСКО 1978 года об охране движимых культурных ценностей [3, c. 368-376], включающая перечень мер, направленных на обеспечение сохранения памятников, находящихся как в музеях и культовых сооружениях, так и в частных коллекциях.
Ранее действовавшее отечественное законодательство также содержало единое понятие памятников истории и культуры. Ст. 1 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры»[8] (далее — Закон 1978 года) среди памятников истории и культуры упоминала сооружения, памятные места и предметы. Из ст. 6 данного закона следовало, что движимые вещи могли быть отнесены к таким видам памятников истории и культуры как «памятники истории», «памятники искусства», «документальные памятники», а также к «другим объектам, представляющим историческую, научную, художественную или иную культурную ценность».
В настоящее время этот закон частично утратил силу (п.2 ст.62 Закона о памятниках), однако его ст.20, посвященная как раз движимым памятникам, продолжает действовать. Согласно данной норме, предметы старины, произведения изобразительного и декоративно-прикладного искусства, строения, рукописи, коллекции, редкие печатные издания, другие предметы и документы, находящиеся в личной собственности граждан и представляющие значительную историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, признаются памятниками истории и культуры и подлежат государственному учету в целях наиболее полного выявления памятников и оказания содействия в обеспечении их сохранности. Приказом Министерства культуры СССР от 12 февраля 1986 года №53[9] была утверждена Инструкция о порядке учета и хранения движимых памятников истории и культуры, находящихся в личной собственности граждан (далее — Инструкция).
Инструкция, в частности, устанавливает примерный перечень объектов движимого имущества, являющихся памятниками истории и культуры. К их числу относятся: археологические материалы; этнографические памятники, в том числе предметы народного быта; естественноисторические материалы; нумизматические коллекции или отдельные уникальные предметы нумизматики, бонистики, сфрагистики, геральдики из различных материалов; детали архитектуры, архитектурной керамики, стенописей и мозаики; живопись, графика, скульптура (картины, эскизы, рисунки, акварели, пастели, миниатюры, экслибрисы, гравюры, скульптурные произведения всех видов и т.п.); иконы и предметы религиозных культов; произведения декоративно-прикладного искусства, выполненные из различных материалов; авторские произведения мастеров народных художественных промыслов; научные и бытовые приборы; художественное холодное и огнестрельное оружие; редкие музыкальные инструменты; мемориальные предметы государственных и общественных деятелей, выдающихся представителей науки и культуры. Инструкция устанавливает обязанность граждан сообщать в органы культуры об имеющихся в их собственности предметах, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, определяет необходимость составления на каждый памятник истории и культуры, принятый на государственный учет, соответствующего паспорта. Инструкция содержит нормы об охранном обязательстве, включающем обязанности собственника обеспечить сохранность памятника, уведомить соответствующий орган культуры о предполагаемом отчуждении и перемещении памятника и иные (См. пп. 4, 7, 10, 14-15 Инструкции, Приложение №4 к Инструкции).
Как видим, предметы регулирования Инструкции и Закона о памятниках в части государственного учета ОКН, особенностей приобретения и осуществления права собственности, ограничений права собственности на них совпадают.
Российское законодательство практически не использует термин «движимые памятники истории и культуры«, заменяя его термином «культурные ценности«. При этом понятие «культурные ценности» встречается в нормативно-правовых актах как в широком, так и в узком значениях. В широком значении под культурными ценностями понимаются не только движимые и недвижимые вещи, но и нематериальные объекты. Так, согласно части 3 ст.3 Основ, культурными ценностями являются нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты.
В узком значении понятие «культурные ценности» используется, в частности, в ст.7 Закона о вывозе и ввозе. По смыслу данного Закона культурными ценностями являются «движимые предметы, в том числе копии, имеющие историческое, художественное, научное или иное культурное значение, а также взятые государством под охрану как памятники истории и культуры«.
Из определения Закона о вывозе и ввозе следует, что движимая вещь может являться культурной ценностью при наличии хотя бы одного из двух признаков. Первый признак является материальным и означает, что вещь должна иметь определенную культурную ценность, второй — формальным и предполагает, что вещь должна быть взята государством под охрану как памятник истории и культуры[10].
В литературе выделяется четыре признака культурной ценности, понимаемой в узком значении. Во-первых, она, как правило, должна быть результатом творческой деятельности человека; во-вторых, она должна иметь определенное историческое, художественное или научное значение; в-третьих, она должна быть создана значительное время назад (например, более чем 50 лет), в-четвертых, должна обладать стоимостью [1, c.32]. Принимая во внимание, что в России подавляющее количество культурных ценностей ограничено в обороте и не может являться предметом купли-продажи[11], последний признак в настоящее время не является актуальным.
Регулирование отношений, связанных с движимыми объектами культурного наследия, в Законе о вывозе и ввозе культурных ценностей
Согласно преамбуле Закона о вывозе и ввозе, он направлен на защиту культурных ценностей от незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на них. Так, по общему правилу, вывоз культурных ценностей из РФ запрещается или ограничивается. Ст.9 Закона о вывозе и ввозе выделяет несколько категорий культурных ценностей, вывоз которых с территории Российской Федерации запрещен. В частности, не могут быть вывезены из Российской Федерации культурные ценности, независимо от времени их создания, которые охраняются государством и внесены в охранные списки и реестры в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (абз.3 п.1 ст.9).
Вывоз иных культурных ценностей, а также временный вывоз культурных ценностей, вывоз которых запрещен, допускается только с разрешения соответствующих государственных органов, при условии предоставления собственником определенных законом документов[12].
При временном вывозе культурных ценностей собственник должен заключить с федеральной службой по сохранению культурных ценностей договор о возврате временно вывозимых культурных ценностей. Такой возврат обеспечивается залогом этих ценностей с оставлением предмета залога у залогодателя (п.3 ст.30). Примечательно, что Закон о вывозе и ввозе не обязывает собственника культурной ценности предоставлять для получения разрешения на ее вывоз (временный вывоз) охранное обязательство.
Закон о вывозе и ввозе содержит правила, позволяющие государству выкупать у собственника заявленные к вывозу культурные ценности по цене, которая была назначена собственником при подаче заявления на их вывоз (ст.38). Закон именует это право правом преимущественной покупки. Представляется, что этот термин не вполне удачен. Право на приобретение вещи возникает у государства не при выражении собственником намерения ее продать, что характерно для права преимущественной покупки, а при выражении намерения осуществить ее вывоз. Баланс частного и публичного интересов (собственник получает стоимость культурной ценности, а государство обеспечивает нахождение этой ценности на территории РФ) обеспечивается Законом о вывозе и ввозе в ситуации реализации собственником правомочия владения, а не правомочия распоряжения. Собственник не собирается распоряжаться своей вещью, напротив, он, выезжая за пределы РФ, хочет сохранить ее у себя. Право преимущественной покупки ограничивает собственника лишь в части выбора стороны договора, никакого принудительного отчуждения вещи реализация преимущественного права покупки не влечет. При приобретении же государством заявленной к вывозу культурной ценности имеет место как раз такое принудительное отчуждение. На наш взгляд, предусмотренное Законом о вывозе и ввозе право выкупа представляет собой особую правовую категорию, имеющую больше общих черт с изъятием культурных ценностей в случае их ненадлежащего использования (ст.240 ГК РФ), чем с преимущественным правом покупки.
Не затрагивая вопросов ведения государственных реестров культурных ценностей, абз.2 ст.41 Закона о вывозе и ввозе обязывает лиц, которые осуществляют внешнеэкономическую деятельность, относящуюся к культурным ценностям, вести реестр, в котором указывается происхождение каждой культурной ценности, фамилия и адрес поставщика, описание этой ценности, ее изображение, стоимость, и по требованию соответствующих государственных органов предоставлять интересующую их информацию о поступивших культурных ценностях.
Наряду с нормами, имеющими, безусловно, важное, но все же частное значение обеспечения надлежащего трансграничного перемещения культурных ценностей и устанавливающими ограничения права собственности на них, Закон содержит и некоторые общие правила, посвященные особенностям приобретения и осуществления права собственности. В частности, предусмотрена обязательная письменная форма для сделок с культурными ценностями, несоблюдение которой влечет их недействительность; для таких вещей установлен специальный 20-летний срок приобретательной давности (ст. ст. 43, 45 Закона о вывозе и ввозе).
Регулирование отношений, связанных с движимыми объектами культурного наследия, в Законе о Музейном фонде РФ
Закон о музеях к числу культурных ценностей относит предметы религиозного или светского характера, имеющие значение для истории и культуры, и относящиеся к категориям, указанным в ст. 7 Закона о вывозе и ввозе (абз.2 ст. 3). Действие Закона о музеях, однако, распространяется на общественные отношения по поводу не любых культурных ценностей, а только их специфической разновидности – музейных предметов и музейных коллекций. Под музейным предметом понимается культурная ценность, качество либо особые признаки которой делают необходимым для общества ее сохранение, изучение и публичное представление. Совокупность культурных ценностей, которые приобретают свойства музейного предмета, только будучи соединенными вместе в силу характера своего происхождения, либо видового родства, либо по иным признакам именуется музейной коллекцией. То есть, музейным предметом признается такая обладающая культурной ценностью движимая вещь, в которой общество имеет определенный публичный интерес. Интерес этот выражается в необходимости обеспечения сохранности данной вещи, ее изучения, а также предоставления всеобщего доступа к ней путем ее публичного представления [13] (абзац 4 ст.3 Закона о музеях).
Совокупность музейных предметов и музейных коллекций, постоянно находящихся на территории РФ, составляет Музейный фонд РФ (далее также — Фонд). Он включает государственную и негосударственную части. Основные сведения о каждом музейном предмете и о каждой музейной коллекции отражаются в государственном каталоге Фонда[14].
Государственную часть Фонда составляют музейные предметы и коллекции, находящиеся в собственности РФ и ее субъектов. Их отчуждение возможно только на основании договоров мены на другие музейные предметы или музейные коллекции, которые совершаются с разрешения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное регулирование в области культуры (ст.ст. 13, 14 Закона о музеях). Иные формы распоряжения этими вещами законом запрещаются.
Находящиеся в частной и муниципальной собственности музейные предметы и коллекции, входят в негосударственную часть Фонда. Такое решение выглядит странным. Представляется более обоснованным включить муниципальные музейные предметы и коллекции в государственную часть Фонда. Субъектами муниципальной собственности выступают действующие в общественных интересах публично-правовые образования, а не частные лица; многие нормы, регулирующие правовой режим частных музейных предметов и коллекций попросту не применимы к муниципальной собственности (правила о наследовании, охранные обязательства). Наконец, не вполне ясно, почему к порядку отчуждения муниципальных музейных предметов и коллекций должны применяться не правила о приватизации, а правила об отчуждении частных музейных предметов.
Согласно ст.20 Закона о музеях для приобретения негосударственной культурной ценностью статуса музейного предмета обязательным является волеизъявление собственника. Никто не может принудить собственника движимого памятника истории и культуры, вне зависимости от его ценности, включить эту вещь в состав Фонда. Таким образом, хотя музейный предмет есть культурная ценность, в сохранении которой имеется публичный интерес, реализация этого интереса зависит от инициативы собственника. Следовательно, необходимо создать условия, при которых собственник был бы заинтересован проявлять такую инициативу. Закон о музеях, однако, ограничившись упоминанием о возможности государственного участия в реставрации и хранении музейных предметов, связывает включение культурной ценности в состав негосударственной части Фонда с возникновением существенных ограничений права собственности[15].
Следует отметить, что в соответствии со ст.20 Закона 1978 года и Инструкцией государственному учету подлежали все без исключения движимые памятники истории и культуры, и на граждан была возложена обязанность сообщать в органы культуры обо всех принадлежащих им культурных ценностях. Представляется, что данные правила в настоящее время не должны применяться как противоречащие Закону о музеях. Инструкция предусматривала двухэтапную процедуру определения культурной или исторической ценности предмета. Сначала вещь по результатам экспертизы включалась в Список вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность. Затем на основании заключения музейных и реставрационных организаций или экспертов-специалистов вещь могла быть включена в Сводный перечень памятников истории и культуры, и на нее оформлялся специальный паспорт. Оформление паспорта подтверждало включение вещи в Музейный фонд СССР. Таким образом, целевая направленность норм Инструкции та же, что и у норм Закона о музеях — это обеспечение включения находящегося в частной (ранее — в личной) собственности предмета в состав Фонда. Но если ранее эта цель достигалась путем установления специальной обязанности собственника, то в настоящее время эта же цель должна достигаться путем реализации собственником принадлежащего ему права.
В литературе была высказана точка зрения в поддержку идеи реестрового учета гражданских прав на культурные ценности и сделки с ними в отношении всех без исключения культурных ценностей, а не только в отношении тех, которые являются составной частью Фонда. Отмечается, что «универсальная система реестрового учета движимых культурных ценностей значительно облегчит решение проблем, связанных с их незаконным оборотом» [2, c.152]. Имеется, однако, и противоположная точка зрения. Согласно ей, введение такого универсального реестра существенно затруднит совершение сделок с культурными ценностями в России и «не будет способствовать легальному развитию рынка антиквариата» [4, c.28]. Взамен государственного учета сделок с культурными ценностями предлагается использовать распространенные за рубежом этические кодексы (так, в 1999 году под эгидой ЮНЕСКО был даже принят Международный этический кодекс торговцев культурными ценностями).
На наш взгляд, в настоящее время большей поддержки заслуживает первая точка зрения. Рынок культурных ценностей в России находится в зачаточном состоянии и, по сути, функционирует как вне государственного, так и вне общественного контроля. Говорить о серьезном регулирующем воздействии этических кодексов пока преждевременно. Введение же государственного реестра культурных ценностей обеспечит не только их надлежащий учет, но и позволит более эффективно решать споры о праве собственности на культурные ценности, о действительности совершенных с ними сделок.
Музейные предметы и музейные коллекции считаются включенными в состав Фонда со дня регистрации соответствующего факта в Государственном каталоге Фонда (часть 3 ст.8 Закона о музеях). Собственнику выдается соответствующее свидетельство[16]. Он не обязан передавать принадлежащие ему музейный предмет или коллекцию во владение музею или иной организации, но может заключить договор на их хранение[17], а равно и иной договор, определяющий условия использования вещей, в том числе условия их публичного представления.
Ограничения права собственности на музейные предметы и коллекции
Согласно ст.12 Закона о музеях, музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав Фонда, могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом только по специальному разрешению федерального органа исполнительной власти, на который возложено государственное регулирование в области культуры. Из буквального толкования данной нормы следует, что любое распоряжение музейными предметами и коллекциями возможно только с разрешения государственного органа. Получается, что это касается не только купли-продажи, но и дарения, мены, аренды, передачи имущества в порядке реорганизации юридического лица, и даже наследования.
Вместе с тем ст. 25 Закона о музеях предусматривает преимущественное право государства на покупку музейных предметов и коллекций. Очевидно, что одна норма с другой не согласуется. Либо у государства есть право преимущественной покупки, и продавец, в случае, если государство этим правом не воспользовалось, может продать имущество любому лицу, либо государство вправе запретить совершение сделки. Допущение, что, по правилу приоритета специальной нормы над общей, при купле-продаже действует право преимущественной покупки, а при иных сделках должно быть получено разрешение, представляется малоубедительным: сложно представить себе цель, которую мог бы преследовать законодатель, ограничивая заключение всех сделок, за исключением купли-продажи.
Думается, что ст. 12 Закона о музеях должна толковаться ограничительно. Разрешение на совершение сделок по распоряжению музейными предметами и коллекциями требуется не во всех случаях, а лишь тогда, когда его получение предусмотрено законом (как то предусмотрено при мене музейных предметов и коллекций, составляющих государственную часть Фонда).
Ст. 25 Закона о музеях содержит упоминание об обязательствах собственника, которые должен принять на себя покупатель, одаряемый или наследник. При этом закон обращает внимание, что если наследник не обеспечил исполнение обязательств в отношении унаследованных музейных предметов и коллекций, то государство, в соответствии с гражданским законодательством, имеет право осуществить их выкуп как бесхозяйственно содержимых. Во-первых, по непонятной причине закон не упоминает о таком выкупе применительно к покупателю или к одаряемому. Кроме того, предусматривается возможность принудительного выкупа не любых культурных ценностей, а только тех, которые отнесены законом к особо ценным (ст.240 ГК РФ), иные же ценности принудительно выкупить ГК РФ не позволяет. Наконец, Закон о музеях более нигде, кроме как в ст.25, не упоминает об этих переходящих к новому собственнику обязательствах. Эта же статья не раскрывает ни их содержания, ни порядок их возникновения, изменения и прекращения, ни форму их закрепления. Путем системного толкования можно прийти к единственному выводу, что речь в Законе о музеях идет о рассмотренном ранее охранном обязательстве, выдаваемым собственнику в соответствии с Инструкцией 1986 года.
Сделки купли-продажи и дарения музейных предметов и музейных коллекций, а также принятие наследства в отношении музейных предметов и музейных коллекций считаются совершенными со дня их государственной регистрации в Государственном каталоге Фонда (ч. 4 ст.25 Закона о музеях). При этом в ч. 4 ст. 10 Закона о музеях содержится более общая норма, согласно которой передача прав собственности и другие действия физических и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей в отношении музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Фонда, производятся только после регистрации сделки в Государственном каталоге Фонда.
Как видим, положения Закона о музеях, устанавливающие ограничения права собственности на музейные предметы и коллекции, не отличаются совершенством. Представляется, что это не способствует процессу включения находящихся в частной собственности культурных ценностей в состав Фонда и, соответственно, обеспечению указанного выше публичного интереса. Собственник, понимая, что или он, или его правопреемники будут неопределенно ограничены в праве распоряжения своим имуществом, может быть не заинтересован в изменении статуса принадлежащих ему культурных ценностей на музейные предметы.
Ограничения в отношении права распоряжения музейными предметами и коллекциями являются более жесткими, чем ограничения, установленные законодательством в отношении недвижимых памятников истории и культуры. Так, по Закону о памятниках у государства отсутствует преимущественное право покупки[18]. Законом о музеях такое право государству предоставлено. Насколько целесообразно такое решение с политико-правовой позиции? Безусловно, некоторые культурные ценности являются более уязвимыми, более подверженными порче, уничтожению, чем недвижимые памятники. Предполагается, что государство обладает значительно большими финансовыми, организационными и прочими ресурсами, необходимыми для обеспечения сохранности памятника, чем частный собственник (хотя на практике все далеко не так однозначно). Поэтому в принципе преимущественное право покупки памятников направлено на защиту публичного интереса, существенно не ущемляя при том интерес частный. Но почему тогда преимущественное право покупки не предусмотрено в отношении недвижимых ОКН? Охраняемые элементы недвижимого памятника могут быть не менее хрупки, чем движимые предметы. Конечно, реализация преимущественного права покупки в отношении недвижимого имущества может потребовать значительно больших расходов, чем реализация такого права в отношении движимых вещей. Но вряд ли это соображение является аргументом в пользу исключения преимущественного права покупки. Право потому и право, что его субъект может воспользоваться им, а может и не воспользоваться, и преимущественное право покупки не является исключением.
Другой аспект проблемы связан с практически полным запретом приватизации музейных предметов и ценностей. В отношении недвижимых памятников ситуация прямо противоположная. По общему правилу, приватизация ОКН разрешена, хотя и сопровождается обязательным заключением охранного обязательства (ст.29 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[19]). Закон о памятниках запрещает приватизацию ОКН, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов РФ, памятников и ансамблей, включенных в Список всемирного наследия, историко-культурных заповедников и объектов археологического наследия (п.1 ст.50 Закона о памятниках), а также ограничивает круг субъектов, которые вправе приобретать у публичных образований ОКН религиозного назначения (п.2 ст.50 Закона о памятниках). Почему схожее регулирование не может быть применено и к движимым памятникам истории и культуры? В условиях недостаточного государственного финансирования в ряде случаев может являться целесообразной передача составляющих государственную часть Фонда культурных ценностей в частные коллекции, с обязательным заключением с приобретателем таких ценностей охранного обязательства. При этом, разумеется, должны быть законодательно определены категории или признаки вещей, которые не могут отчуждаться из государственной собственности.
Таким образом, можно отметить, что предмет регулирования Закона о музеях весьма широк и включает в себя вопросы государственного учета культурных ценностей; основания и порядок проведения их экспертизы; особенности приобретения и осуществления права собственности на культурные ценности, а также его ограничения. Однако, помимо того, что в Законе встречаются не вполне удачные формулировки, его действие распространяется не на все культурные ценности, а лишь на те, которые являются частью Фонда. Содержание ограничений права собственности на движимые памятники существенно шире ограничений права собственности на недвижимые ОКН. При этом ряд вопросов, имеющих немалое значение для обеспечения охраны и сохранения культурного наследия, как то: особенности работ по сохранению музейных предметов и коллекций, порядок проведения этих работ, особенности некоторых сделок в отношении музейных предметов и коллекций (например, хранения и безвозмездного пользования) оставлен данным законом практически без внимания.
Предложения по совершенствованию законодательства в сфере сохранения и использования объектов культурного наследия
На наш взгляд, несовершенство и противоречия законодательных актов в области охраны, сохранения и использования культурного наследия в немалой степени обусловлены раздробленностью правового регулирования этой сферы общественных отношений. Нормы, действующие в отношении недвижимых памятников и содержание которых не обусловлено особенностями недвижимых вещей, подчас отсутствуют применительно к памятникам движимым.
Например, порядок признания недвижимой вещи ОКН в настоящее время установлен ст.18 Закона о памятниках. А в какой момент движимая вещь становится культурной ценностью? Закон о культурных ценностях не дает ответа на данный вопрос. Закон о музеях формализует культурную ценность только в связи с ее включением в Фонд. Действующие нормы советского законодательства также не добавляют ясности. В судебной практике встречаются решения, согласно которым предусмотренные законодательством об охране ОКН права и обязанности собственника и третьих лиц в отношении движимого памятника истории и культуры возникают только после подписания охранного обязательства[20].
Другая проблема заключается в том, что за рамками правового регулирования находятся порядок и условия выполнения работ по сохранению движимых памятников истории и культуры. Если сохранению недвижимых ОКН посвящена специальная глава VII Закона о памятниках, то применительно к движимым памятникам какого-либо нормативного регулирования нет. При этом, на наш взгляд, не может быть серьезных возражений против использования в отношении культурных ценностей тех же правовых механизмов, что применяются в отношении недвижимых вещей. Выполнение работ по сохранению культурных ценностей (консервация, реставрация и проч.), точно также как и работ по сохранению недвижимых памятников, должно осуществляться с соблюдением специальных реставрационных норм и правил и при условии проведения необходимых экспертиз и получения разрешений уполномоченных государственных органов.
Следующая проблема — это отсутствие какой-либо удовлетворительной системы учета культурных ценностей. Ведение Государственного каталога Фонда лишь отчасти решает эту проблему. Применительно к музейным предметам и коллекциям, которые находятся в государственной собственности, система Государственного каталога, возможно, и выполняет свои задачи, но она совершенно неудовлетворительна в отношении частных культурных ценностей. Частный собственник не заинтересован во включении принадлежащей ему вещи в состав Фонда. В результате государство не только не контролирует оборот культурных ценностей, но и не обладает сколько-нибудь полной информацией о находящихся в частной собственности движимых памятниках. Неполнота такой информации, в свою очередь, порождает риски повреждения или утраты ряда культурных ценностей.
На наш взгляд, значительная часть правовых норм, регулирующих общественные отношения по поводу охраны, сохранения и использования ОКН, имеют общий характер и должны применяться и к отношениям, связанным с движимыми памятниками, и к отношениям, связанным с памятниками недвижимыми. К числу таких норм относятся: дефинитивные нормы и нормы-принципы, правила, регулирующие порядок проведения историко-культурной экспертизы и порядок признания вещи памятником истории и культуры, правила, устанавливающие порядок учета памятников истории и культуры, требования к сохранности памятников, ограничения права собственности на памятники истории и культуры и некоторые другие. Эти нормы должны составить своеобразную «общую часть» законодательства об ОКН.
Специфика движимых и недвижимых вещей должна найти свое отражение в специальных нормах этого законодательства. Специальными нормами для культурных ценностей могут быть: нормы, регулирующие порядок хранения имущества, порядок передачи имущества во временное владение и пользование, порядок вывоза из РФ и ввоза в РФ культурных ценностей, порядок обеспечения доступа к культурным ценностям. Для недвижимого имущества специальными нормами являются нормы, касающиеся земельных отношений, выполнения отдельных видов работ по сохранению ОКН и некоторые другие.
Представляется, что такое комплексное законодательное регулирование будет способствовать более эффективной охране, использованию и сохранению культурного наследия нашей страны.
Список литературы
- Богуславский М.М. Культурные ценности в международном обороте: правовые аспекты: монография. М.: Норма, Инфра-М, 2012.
- Мазеин Д.В. Некоторые проблемы правового регулирования гражданского оборота культурных ценностей // Актуальные проблемы гражданского права: Сб. статей. М.: Статут, 2004.
- Международные нормативные акты ЮНЕСКО.- М.: Логос, 1993.
- Нуруллина Р.Т. Некоторые особенности договора купли-продажи антиквариата / Нотариус. 2012. №5.
[1] Российская газета. 1992. № 248.
[2] Собрание законодательства РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.
[3] По новой редакции ч.1 ст.3 Закона о памятниках, действующей с 22 января 2015 года (изменения были внесены Федеральным законом от 22 октября 2014 года № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации») объектами культурного наследия, помимо объектов недвижимого имущества, могут быть и «иные объекты». Представляется, что под этими «иными объектами» имеются в виду те движимые вещи, которые прямо названы в Законе о памятниках объектами культурного наследия. Таким образом, данной поправкой законодатель устранил противоречие, которое возникло после отнесения археологических предметов, являющихся движимым имуществом, к объектам культурного наследия.
[4] Российская газета. 1993. № 92.
[5] Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. Ст. 2591.
[6] См., например, ст.1 Гаагской конвенции 1954 года «О защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта», ст.1 Рекомендации ЮНЕСКО 1964 года «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на культурные ценности».
[7]Согласно ст.1 данной Конвенции под памятниками понимаются «произведения архитектуры, монументальной скульптуры и живописи, элементы или структуры археологического характера, надписи, пещеры и группы элементов, которые имеют выдающуюся универсальную ценность с точки зрения истории, искусства или науки».
[8] Свод законов РСФСР. Том 3. 1986-1988. Ст.498.
[9] Документ опубликован не был. Использован текст из информационно-правовой базы «Консультант Плюс».
[10] Подготовленный Минкультуры России проект Федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей» предлагает отказаться от формального признака в определении и определить культурную ценность как движимый предмет материального мира, имеющий историческое, художественное, научное или иное культурное значение.
[11] К таким культурным ценностям относятся, в частности, музейные предметы и музейные коллекции, составляющие государственную часть Музейного фонда Российской Федерации (ст.14 Закона о музеях), подробней см. ниже.
[12] Перечень культурных ценностей, подпадающих под действие данного Закона, утвержден Приказом Россвязьохранкультуры от 14 марта 2008 № 117 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 24.
[13] Право на доступ к культурным ценностям является конституционным правом человека и гражданина (часть 2 ст.44 Конституции РФ). В отношении недвижимых памятников истории и культуры оно реализуется в соответствии с правилами, устанавливаемыми собственником объекта культурного наследия по согласованию с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия (п.3 ст.52 Закона о памятниках).
[14] Данные государственного каталога Музейного фонда РФ находятся в открытом доступе в сети Интернет (http://goskatalog.ru/site/).
[15] Напомним, что в соответствии с абз.3 п.1 ст.9 Закона о вывозе и ввозе включение культурной ценности в состав Музейного фонда РФ влечет запрет ее вывоза из РФ.
[16] Форма свидетельства утверждена Приказом Минкультуры РФ от 28 июля 2000 года № 470 «Об утверждении формы Свидетельства о включении музейных предметов и музейных коллекций в состав Музейного фонда Российской Федерации».
[17] В настоящее время продолжает действовать Приказ Минкультуры СССР от 17 июля 1985 года № 290 «Об утверждении Инструкции по учету и хранению музейных ценностей, находящихся в государственных музеях СССР».
[18] Ранее такое право предусматривалось законодательством применительно к любым памятникам истории и культуры (ст. 137.1 ГК РСФСР 1964 года).
[19] Собрание законодательства РФ. 2002. №4. Ст. 251.
[20] Определение Санкт-Петербургского городского суда от 20.02.2013 N 33-2369/2013 // Информационно-правовая база «Консультант Плюс».
Закон и его подобия 